（一）土地征用法律制度概述1.土地征用的概念    在我国，所谓土地征用，是指国家出于社会公益目的，依法定条件和程序强制性地收买集体所有地或为私人使用地属国家、集体所有地土地地法律行为。其基本构成要素包括公共目的性、强制性和补偿性。该定义包含以下几层意思：   （1）我国的土地征用是国家授权的依照法律规定的程序所实施的国家经济行政法律行为。由此产生的法律关系是以命令――服从为特征的经济行政法律关系。也就是说，国家土地征用法律关系的主体之间的地位是不平等的，法律关系的产生并非基于双方的自愿和协商一致，而是基于单方面的意思表示，即政府的意思表示，带有强制性。国家征用土地的指令是行政指令，土地被征用的单位或个人必须服从。我国《土地管理法》第23条明确规定：“国家建设征用土地，被征用单位应当服从国家需要，不得阻挠。”因此，国家征用土地并非市场交易行为，而是非市场交易行为。   （2）国家征用土地尽管是一种单方的政府强制行为，但它必须同时具备两个条件，否则即为非法或不合理。这两个条件：一是政府征用土地必须以公共利益为目标。我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对土地实行征用。”《土地管理法》第2条规定：“国家是为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”二是土地征用必须给予被征用者一定的补偿。依我国法律规定，征用土地，用地单位应当按照法律的规定向被征地单位支付一定的土地补偿费、青苗费和安置补助费，并妥善安排好被征地单位的农民的生产和生活。（二）土地征用的法律特征    土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对土地实行征用这是我国实行土地征用的宪法依据。土地征用具有下列特征：1.国家建设征用土地的主体必须是国家    只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有征用集体所有土地的权力。尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人，但是它们作为需要土地的单位只能根据自己的用地需求，依照法律规定的程序向土地管理机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权。另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使土地征用权的是各级人民政府及其土地管理机关，它们对外代表国家具体行使此权力。2.国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性    国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体――国家和土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的，土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和协商一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无须被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令是行政命令，土地被征用的集体经济组织对此必须服从，而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。3.国家建设征用土地是国家公共利益的需要    国家建设征用土地的原因是国家建设的需要，也即我国《宪法》第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或者公共利益需要，均是从广义上理解的，大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设、公共事业、市政建设、交通运输、水利事业以及国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业。其二，是广义的国家建设的需要或者公共利益的需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强的，均是广义上的国家建设和公共利益的需要。4.国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件    国家建着征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织可以依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购也不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿的征用，即要对被征用土地进行适当补偿，这是国家建设征用土地所必不可少的条件。所谓适当补偿，就是严格依据《土地管理法》的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民的生活水平不降低为原则。尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务，直接产生于国家征用土地的行政行为和国家批准用地单位的用地申请以及用地单位取得被征用土地使用权的行为。5.国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地    国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足。用集体所有的土地满足国家建设用地的办法是出让、划拨等方式，而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要在通过其他方式取得所有权，国家可直接行使其处分权利。（三）土地征用的原则1.合理利用土地和切实保护耕地原则；2.保证国家建设用地原则；3.妥善安置被征地单位和农民原则；4.用地单位支付补偿原则。（四）土地征用程序    根据《土地管理法实施条例》和《建设用地审查报批管理办法》的规定，征用土地一般是按照下列程序办理的。1.建设用地申请    建设用地申请，主要包括建设用地预审、建设项目用地、临时使用土地申请和使用集体土地申请。办理该事项主要提供建设项目用地预审、建设项目有偿用地审批、核发建设项目用地批准书、建设用地批准书换发补办等服务。    农用地转用、征用，必须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划。因此，用地单位在初步选定某农用地为建设用地后，应首先向国土资源局、建设部门、规划部门咨询是否符合该农用地的各项规划。规划必须符合原国家土地管理局（现国土资源部）发布的《土地利用总体规划编制审批规定》的要求。如该建设项目列入国家国土资源部编写的《限制供地项目目录》，则地方人民政府批准提供建设用地前，须先取得国土资源部许可，再履行批准手续。如该建设项目列入国家国土资源部编写的《禁止供地项目目录》，则在禁止期限内，土地行政主管部门不受理其建设项目用地报件，各级人民政府也不批准提供建设用地。    建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划以及地方政府规定必须提交的相应材料、证明和文件，向土地所在地的县级以上地方人民政府土地行政主管部门申请建设用地，同时时应当填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：（1）建设单位依法设立的有关证明；（2）项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件；（3）土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告；（4）初步设计或者其他有关批准文件；（5）建设项目总平面布置图；（6）占用耕地的，必须提出补充耕地方案；（7）建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告；（8）提供地价评估报告。    县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请、审查、报表工作，对应当受理的建设项目，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。    确认该农用地可以用于建设，再根据建设部门的要求，编制建设项目可行性论证书，向建设部门提交用地申请，建设部门审查符合的，颁发建设项目的选址意见书。用地单位应按规定缴纳选址规费。    其中，农用地转用和土地征收批准文件有效期是两年。农用地转用或土地征收依法批准后，市、县两年内未用地或实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。    用地单位持该选址意见书向同级国土资局提出用地预算申请，由该国土资源局核发建设项目用地预审报告书。    建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。    建设用地单位申请预审，应当提交下列材料：（1）建设项目用地预审申请表（该表由国土资源部统一规定）；（2）预审的申请报告，内容包括拟建设项目基本情况、拟选址情况、拟用地总规模情况和拟用地类型、补充耕地初步方案；（3）需审批的建议项目还应提供项目建议书批复文件和项目可行性研究报告，项目建议书批复与项目可行性研究报告合一的，只提供项目可行性报告研究。    如建设项目设计军事项目或者是国务院批准的特殊建设项目用地的，建设用地单位可直接向国土资源部提出预审申请。    国土资源部在自受理预审申请或者收到转报材料之日起20日内，完成审查工作，并出具预审意见。20日内不能出具预审意见的，经负责预审的国土资源部负责人批准，可以延长10日。    用地单位凭建设项目用地预审报告书向建设部门、环保部门等办理立项、规划、环保许可等手续，并缴纳各项审批费用；环保部门根据《环境保护法》合《建设项目环境保护管理办法》对建设项目进行审批。    某些建设项目，还需要报劳动行政部门依据《建设项目（工程）劳动安全卫生预评价管理办法》予以审批。    用地单位再持以上审批文件，向原预审的国土资源局提出项目用地的正式申请。2.审批并划拨土地    有批准权的土地行政管理部门，收到上报土地审批文件，按规定征求有关部门意见后，实行土地管理部门内部会审制度审批土地。    国土资源局根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同类型。经各级人民政府审批。    能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，在国务院《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004年〕24号）实施前批准立项的，仍按原规定报批用地；实施后，属国务院、国家发展改革等部门或省级人民政府批准、核准的单独选址建设项目，涉及农用地转用和土地征收的，报国务院批准；除此之外的单独选址建设项目，涉及农用地转用和土地征收的，报省级人民政府批准，其中征收土地面积超过省级批准权限的，土地征收必须报国务院批准；建设项目确需占用基本农田的，必须报国务院批准。其中，如占用农用地没有涉及占用耕地的，则不需要拟定补充耕地方案；农村集体经济组织占用本集体农用地和单位占用国有农用地的，不需拟定征地方案。    以下建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，需报国务院批准：（1）国务院批准的建设项目；（2）国务院有关部门和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；（3）省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；（4）在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地规模范围内，为实施该规划按土地利用年度计划分批次用地；（5）需要征用基本农田的；（6）需要征用基本农田以外的耕地超过35公顷的；（7）需要征用其他土地超过70公顷的。    经批准的建设用地，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。具体实施程序为：（1）征地公告，公告的内容包括：批准征地的机关、文号、土地用途、范围、面积、征地补偿标准、农业人员安置办法和办理补偿的期限等；（2）支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费；（3）安置农业人口；（4）征收用地单位的费税；（5）协调征地争议。    国土资源局根据批准的工地方案，在征地补偿、安置完成后，向用地单位发出批准办理用地文件和建设用地批准书，被征地单位应在规定的期限内交出土地。    其中，农村集体经济组织占用本集体的农用地或单位占用国有农用地的，经批准办理农用地转用手续后，国土资源局可直接发出用地文件。    城市分批次建设用地和单独选址建设项目用地经依法批准后，国土资源部门应通过新闻媒体或其他形式向社会公开批准情况；建设单位应将农用地转用、土地征收批准文件及建设用地批准书等在施工场地悬挂，接受社会的监督。    被征用单位交出土地后，该土地即成为国有土地，由国土资源局与土地使用者签订国有土地有偿使用合同（出让供地）或向土地使用者核发划拨决定书（划拨供地）。用地单位按约定缴纳出让费用。但商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，则必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。用地单位只有中标，才可获得该国有土地的使用权。国有土地出让成交签订国有土地使用权出让合同时，必须将规划设计条件与附图作为国有土地使用权出让合同的重要内容和组成部分。没有城市规划行政主管部门出具的规划设计条件，国有土地使用权不得出让。如因特殊原因，确需改变规划设计条件的，应当向城乡规划行政主管部门提出改变规划设计条件的申请，经批准后方可实施。    签订出让合同并按约定缴纳费用后，用地单位才真正获得该土地的使用权，即可办理建设项目的相关审批手续进行施工建设。其中，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，用地单位也可以自行组织耕种；1年以上未动工建设的，按照省级规定缴纳闲置费；如超过连续2年未使用的，经原批准机关批准，县级以上政府下达收回国有土地使用权决定书，终止土地有偿使用合同或者撤消建设用地批准书，注销土地登记和土地证书，即无偿收回土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种。    国有土地使用权出让的受让方在签订国有土地使用权出让合同后，应当持国有土地使用权出让合同向市、县人民政府城乡规划行政主管部门申请建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。城乡规划行政主管部门对国有土地使用权出让合同中规定的规划设计条件核验无误后，同时发给建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。3.核发国有土地使用证    有偿使用土地的，应签订土地使用合同；以划拨方式使用土地的，向用地单位签发国有土地划拨决定书和建设用地批准用书。用地单位持使用土地证书办理土地登记。    建设用地批准后直至颁发土地使用权证书之前，应进行跟踪和管路，其主要任务是：（1）会同有关部门落实安置措施；（2）督促被征地单位按期移交土地；（3）处理征地过程中的各种争议；（4）填写征地结案报告。    用地单位向当地土地主管部门提出土地登记申请，经测绘部门测绘，核定用地面积、确认土地权属界限，地籍管理部门注册登记后，由人民政府颁发土地使用证，作为使用土地的法律凭证。4.临时用地批准程序    抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。（五）土地征用补偿及安置标准    集体土地征用的补偿是征地工作的主要内容，也是一项难度较大的重要工作，涉及国家、集体、个人利益。既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民的生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方的利益。1.征用集体土地的补偿原则（1）保障被征地农民原有生活水平的补偿    土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应以使被征地农民的生活水平不降低为原则，保障农民的利益不受征地而受损。（2）按照被征用土地的原用途给予补偿原则    征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围。原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。2.土地征用补偿标准    依据《土地管理法》第47条的规定，征用土地的补偿费主要包括：土地补偿费；安置补助费；地上附着物和青苗补偿费。（1）土地补偿费    土地补偿费，是指因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿。征用耕地（包括菜地）的补偿费标准为该耕地被征用前3年平均产值的6～10倍，年产值按被征地前3年平均产量和国家规定的价格计算。大中型水利水电工程建设征用耕地的补偿费标准，为该耕地征用前3年平均产值的6～8倍。征用其他土地的土地补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费标准规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金，具体标准由各省、自治区、直辖市在国家规定的范围内规定。（2）安置补助费    安置补助费，是指为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用，具体包括对征用耕地的安置补助费和征用其他土地的安置补助费。①征用耕地的安置补助费    征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均产值的15倍。②征用其他土地的安置补助费    征用其他土地的安置补助费的标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费标准规定。    依照规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。对于剩余劳动力的安置，因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地主管部门组织被征用单位、用地单位和有关单位，通过发展副业生产和举办乡镇企业等途径加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。（3）地上附着物和青苗补偿费①地上附着物补偿费    地上附着物补偿费，是指对因自然或人工而与土地结合在一起的私人或集体所有的房屋及水井、坟墓等设施造成损失的补偿。但是，凡是在协商征地方案后抢建的设施，一律不予补偿。②青苗补偿费    青苗补偿费，是指对因征地造成的农民种植在被征地伤尚未成熟的农作物损失的补偿。但是，凡是协商征地方案后抢栽的农作物、树木等，一律不予补偿。    地上附着物补偿费和青苗补偿费的具体补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。3.土地补偿费用的处理    国家建设征用土地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归土地附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。    征用土地方案经依法批准后，由被征用的土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。    被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政管理部门办理征地补偿登记。    市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政管理部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。    征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。其中土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。    征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费。市、县和（乡）镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。